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西安交通影响评价制度与“一书两证”制度的衔接

发布日期:2020-11-27 浏览次数:

根据《城市规划法》,我国现行的城市规划管理程序是按照“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”程序进行的。如果在城市规划管理中引入交通影响评价制度,必然涉及到交通影响评价与“一书两证”的衔接问题。


《道路交通安全法实施条例》仅仅规定“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门对城市建设项目进行西安交评报告影响评价”,而并没有明确交通影响评价的实施阶段。根据实际情况,目前国内开展了交通影响评价的城市一般是在规划设计方案审查阶段,即在取得《建设用地规划许可证》之后未取得《建设工程规划许可证》期间,主管部门认为需要,才进行此项工作。如《北京市规划委员会关于对部分新建项目进行交通影响评价的通知》规定“交通影响评价应按规划行政主管部门核发的《规划意见书》要求与设计方案同步进行,交通影响评价报告作为附件与建设项目设计方案同时报审”。


本文认为,从技术上讲,在取得《建设用地规划许可证》之后未取得《建设工程规划许可证》期间,建设项目的规划设计方案已经完成,为交通影响分析提供了较好的基础,分析也能够达到一定的深度;但是,如果在该阶段开始进行交通影响评价,其弊端也是显而易见的。根据《行政许可法》的信赖保护原则,规划设计要点一旦由规划部门提供,就应当被推定为合法有效。法律要求相对人对此予以信任和依赖,相对人基于对行政许可的信任和依赖并因此而进行的相关工作与投资,也应当受到法律保护。禁止规划部门以任何借口擅自改变既有的行政许可甚至反复无常,即便是自我纠正错误也要受到一定的限制。


因此,《行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”因此,在取得《建设用地规划许可证》之后、未取得《建设工程规划许可证》期间,进行交通影响分析往往只能对建设项目提出一些改进措施,较难提出控制开发强度的要求。因为主管部门在批出《建设用地规划许可证》阶段已提供了规划设计要点,确定了开发强度指标。一旦建设项目的交通影响评价不能通过,或必须采取改进措施,根据信赖保护原则,在法律上将形成对规划部门极为不利的局面。交通影响评价没有通过而被规划部门否决存在法律上的障碍,因此,实际的操作结果,必将会出现“交通影响评价流于形式的局面”;否则,在相对人看来,就是政府郑重的承诺——规划设计要点,可以改变,严肃的法律成为笑谈,其结果是降低了规划部门的公信力,背离了城市规划管理的目标,损害了规划部门的形象和权威。它所带来的将不仅仅是经济损失,而且是对城市规划的信任危机。


基于以上法律上的瑕疵,本文认为,可以借鉴《环境影响评价法》的立法意图,对交评报告与“一书两证”的衔接进行合理划分。可以考虑把把交通影响分析工作提前,对于需要选址的项目,可以放在《建设项目选址意见书》批核发之前;对于不需要选址的项目,可以放在“建设用地规划许可证”阶段。此时,规划部门比较容易进行开发强度控制,以及有效防止选址不当对城市交通造成的危害。


事实上,在此阶段进行交通影响评价实质上就是选址论证的一个环节。如《上海市城市规划条例》第五十六条第二款规定“建设单位或者个人申请建设项目选址意见书,应当填报《建设项目选址申请表》,并按照规定附送有关文件、图纸。大中型建设项目,应当事先委托有相应资质的规划设计单位作出选址论证。”而此阶段的交通影响评价就可以认为是选址论证的一个重要内容。但是,由于在此阶段建设规划方案还没进行,交通影响分析的深度不够,较难对建设项目内部交通等进行评析。因此,可以与“一书两证”制度保持一致,即根据建设项目的性质、报批阶段的不同,并考虑到交通影响评价实质上就是局部的交通规划,将交通影响评价分成《建设项目交通影响分析意见书》和《建设项目影响评价报告书》两个阶段和深度。


综合以上分析,在《建设项目选址意见书》阶段,规划主管部门认为对城市交通具有重大影响的项目,应在提供规划设计要点(招拍挂的土地出让项目)、核发《建设项目选址意见书》或《建设用地规划许可证》之前编制《建设项目交通影响分析意见书》。


在“建设工程规划许可证”阶段,凡是编制《建设项目交通影响分析意见书》的项目,均应编制《建设项目交通影响分析报告书》,但应注意避免与《意见书》重复。对于其它没有编制《意见书》,可根据实际情况,由规划主管部门决定是否编制《建设项目交通影响分析报告书》。对于大项目施工期间交通组织的交通影响评价问题,有的地方也试图将其纳入城市规划管理的范畴。本文认为,《建筑法》第八条规定“申请领取施工许可证,应当具备下列条件:(五)有满足施工需要的施工图纸及技术资料;应该属于在建设单位施工许可证之前进行编制”,而交通组织设计为施工图纸及技术资料的一个重要组成部分。因此,对于交通组织设计的主管部门应当是建设行政主管部门。


同时,大项目施工期间交通组织问题,应当主要解决施工期间的安全问题,当然也包括交通安全问题,而不是城市规划管理问题。因此,此时应该适用《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的,适用其规定”;《道路交通安全法》第三十九条“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。


遇有大型群众性活动、大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定,应当提前向社会公告”以及《建设工程安全生产管理条例》第二条“在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理,必须遵守本条例”。因此,本文认为,大项目施工期间交通组织的交通影响分析,主管部门应当是公安机关交通主管部门与建设行政主管部门,而不是规划部门,这样处理,即符合惯例,也和现行的法律相吻合。

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